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HISTORIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN ARGENTINA

Serie de artículos de Gustavo Fontanals, Investigador en políticas de
telecomunicaciones y medios, de la Universidad de Buenos Aires. En
Twitter: @Phillynewrocker. Publicados a partir del nro. 9 de la revista
Fibra.

======= PARTE I =======

Origen y desarrollo de la telefonía como negocio privado (1878-1946)

Se ha escrito muy poco sobre el origen y la evolución de las
telecomunicaciones en Argentina. Quizá reflejo del escaso interés
público en el sector, quizá agravado por una notoria falta de fuentes y
datos sobre su evolución. Como sea, existe un vacío, que no se da en
otros países, ni en otros sectores en el país. Si se indaga con atención
es posible hallar uno u otro texto, sobre un período determinado, sobre
una empresa en particular, sobre cierta coyuntura política-sectorial, y
en general refieren la dificultad de dar con fuentes y documentos
primarios. Extrañado, interesado, procuré por largo tiempo recopilar,
por aquí y por allá, textos, documentos, datos, testimonios con el fin
de contrastarlos y homogeneizarlos para hilar una historia. Fibra me da
ahora la oportunidad de difundirla en una serie de notas, simplificadas
para no agobiar, que intentarán interesar al lector casual.

Esta primera entrega parte por el principio: el origen de la telefonía
en Argentina, su evolución durante una larga primera etapa caracterizada
por la gestión privada del negocio (1878-1946). Se da cuenta de la
progresiva emergencia de numerosas operadoras privadas independientes,
en su mayoría de propiedad extranjera, que brindaban el servicio en
áreas delimitadas. Así como del escaso involucramiento del Estado, no
sólo en la prestación del servicio, sino también en su control. A lo
largo de esa etapa fue básicamente el interés comercial de las empresas
el principal factor de desarrollo del sector. Lo que, veremos, resultó
en efectos de largo plazo para la estructura del negocio y de las redes
de telecomunicaciones en el país.

Los orígenes de la telefonía en Argentina: la multiplicación de
operadoras y redes fragmentadas

Los orígenes de la telefonía, sobre los que escribimos en el número
anterior de Fibra, conforman una historia intrigante, con efectos que se
prolongaron durante décadas no sólo en su país de origen (Estados
Unidos), sino también a nivel mundial. Eso incluyó muy pronto a la
Argentina, un país fértil y pujante que se convirtió en terreno de puja
por parte de compañías internacionales.

La primera comunicación telefónica en el país se realizó en Buenos Aires
en 1878, tan sólo dos años después de que la tecnología fuera patentada.
Se trató de un experimento público desarrollado por dos ingenieros
argentinos que ya venían trabajando en el telégrafo, Carlos Cayol y
Fernando Newman, que con aparatos fabricados por ellos mismos e
instalados sobre la red telegráfica conectaron el diario La Prensa con
la Administración de Telégrafos del Estado. Siguieron a eso nuevas
demostraciones e incluso servicios para la Policía Federal. Finalmente
conformaron una sociedad para comercializar el producto, y solicitaron
al Gobierno una concesión que les diera el privilegio exclusivo, en
virtud de su desarrollo nacional. Pero no la obtuvieron y nunca llegaron
a prestar servicios comerciales. Pronto se vieron enfrentados a la
fuerte competencia de empresas de capital extranjero, que desembarcaron
en la receptiva Argentina de fines del siglo XIX, buscando quedarse con
un negocio que ya mostraba enorme potencialidad (Tesler, 1990).

Carlos Cayol y Fernando Newman - Fibra 7

Los orígenes de la telefonía conforman una historia intrigante, con
efectos que se prolongaron durante décadas no sólo en su país de origen
(Estados Unidos), sino también a nivel mundial.

A principios de 1881, mediante tres decretos firmados por el presidente
Julio Argentino Roca, se otorgaron permisos oficiales a tres empresas
para la prestación de servicios telefónicos: la Compañía de Teléfonos
Gower-Bell de origen inglés, la Société du Pantéléphone L. de Locht de
procedencia belga, y la Compañía Telefónica del Río de la Plata,
subsidiaria de la estadounidense Bell. Dichos permisos eran de carácter
local, dado que autorizaban la prestación del servicio y la instalación
de redes en “la Capital y sus suburbios”. Y no establecían “privilegios
de ningún tipo” entre las compañías, que quedaban en un régimen de
competencia (se iniciaba el negocio con varias empresas o quedaba
abierta la posibilidad de ingreso de nuevas operadoras). Como veremos,
tampoco fijaban un plazo para la autorización, ni establecían
obligaciones de ningún tipo en la prestación, determinando desde el
inicio la nula intervención pública sobre el desarrollo y el desempeño
del servicio, que quedaba librado a los objetivos comerciales de las
firmas (Berthold, 1921). La autorización de carácter local, la
posibilidad de competencia y la falta de obligaciones explícitas pueden
ser contrastados con la legislación que afectó al telégrafo en Argentina
casi desde sus orígenes, que quedó sujeto a control federal, bajo
derechos monopólicos y obligaciones públicas para cada línea (con la
intención de no duplicar tendidos y favorecer su expansión a lo largo
del territorio). Se debe tener en cuenta, sin embargo, que el telégrafo,
capaz de brindar comunicaciones de larga distancia, era considerado como
una herramienta fundamental para fomentar la integración nacional y su
vinculación con el mundo (de ahí el ambicioso programa de expansión
desarrollado durante la Presidencia de Sarmiento); mientras que el
teléfono se originó como una tecnología meramente urbana, orientada a
satisfacer usos sociales de las clases acomodadas o servicios
comerciales o profesionales locales. Desarrollos posteriores hicieron
posible comunicaciones de más largo alcance, primero interurbanas y
luego internacionales, lo que pronto modificó la actitud de los Estados
hacia el servicio, aunque se recogió de manera precaria en el caso
argentino.

Por otro lado, también se diferenció de lo sucedido con otros servicios
públicos o de uso difundido en el país, como ferrocarriles, tranvías o
electricidad, que quedaron sujetos a regímenes de concesión, que debían
ser aprobados en forma expresa por el Congreso Nacional —no por el
Ejecutivo—, y solían incluir el pago de un canon, pero también una
garantía de ganancia, además de ciertas obligaciones de prestación. Como
veremos, más allá de ciertos intentos, las simples autorizaciones o
permisos por empresa (del gobierno federal o de los municipales o
provinciales) subsistieron por décadas, conformando un marco legal
precario, fragmentado y heterogéneo sobre el sector.

Las tres operadoras iniciaron servicios de inmediato en Buenos Aires,
que pronto se convirtió en la ciudad con más líneas telefónicas de
América Latina. Y la competencia entre las empresas se volvió feroz,
incluyendo la destrucción cruzada de equipamiento. La situación derivó
en 1882 en un acuerdo que comprendió la fusión de la Pantéléphone con la
Telefónica del Río de la Plata, dando origen a una nueva firma
denominada The United Telephone Company of the River Plate, con sede en
Londres y con la incorporación de capital británico. En 1886, esta
concretó la compra de su competidora Gower Bell, dando origen a The
United River Plate Telephone Company o Unión Telefónica (UT), la empresa
que durante los siguientes 43 años mantuvo el dominio del negocio en
Buenos Aires y lo extendió por buena parte de la fértil región pampeana.

Red UT 1927 - Fibra 7

El otorgamiento de autorizaciones específicas por compañía fue durante
décadas la única intervención pública sobre el sector.

Durante el primer año de control monopólico, la UT incrementó
fuertemente las tarifas, a la vez que la calidad del servicio se vio
degradada. Eso dio lugar a la emergencia en 1887 de una nueva empresa,
la Sociedad Cooperativa Telefónica, creada por un grupo de usuarios
disconformes de la UT (Berthold, 1921). Sobre la base de menores tarifas
para el servicio, la cooperativa tuvo un rápido crecimiento y logró
consolidarse, y se mantuvo por treinta años como la única alternativa a
la UT en la zona más rentable del país, usufructuando el descontento con
la dominante. En 1926, tras la sanción de la Ley de Cooperativas, cambió
su estatuto a Compañía Telefónica Argentina.

Por su parte, allí donde la UT no encontró motivaciones comerciales para
prestar servicios (esto es, más allá de las principales ciudades de
Buenos aires, Santa Fe y Córdoba), se siguió durante años sin teléfonos
(Mulleady, 1956). Recién progresivamente con el nuevo siglo y con más
fuerza en las décadas de 1910 y 1920, fueron surgiendo nuevas operadoras
locales o regionales en el interior del país. Por un lado, emergieron
nuevas empresas que buscaban ingresar bajo motivaciones comerciales,
concentrándose primero en las principales ciudades y extendiéndose luego
hacia zonas aún no cubiertas que ofrecieran perspectivas de negocio.
Paralelamente, fueron apareciendo algunas empresas cooperativas,
orientadas a brindar el servicio en localidades específicas, en general
no lo suficientemente atractivas desde el punto de vista comercial. Esto
dio lugar a una estructura de servicio integrada por redes locales o
zonales de tecnología heterogénea, algunas superpuestas entre sí en las
áreas más rentables, con tendidos interurbanos y troncales que durante
años conectaron sólo a las redes pertenecientes a la misma compañía (es
decir, sin interconexión entre las diversas empresas). Esta
heterogeneidad de redes se fue replicando, conllevando efectos de larga
duración en el desarrollo del sector, afectando la eficiencia en la
provisión del servicio (Giuliano, 2008).

Para 1913 ya existían 87 empresas telefónicas en todo el país, que
aumentaron a 94 para 1922. Sin embargo, más del 90% de las líneas
seguían correspondiendo a la región pampeana, principalmente a Buenos
Aires, y la UT seguía siendo la empresa claramente dominante. Entre las
nuevas operadoras se destacan la Compañía Entrerriana de Teléfonos
(CET), creada en 1916 a partir de la compra de una red existente con la
intención de prestar servicios en la región mesopotámica; y la Compañía
Argentina de Teléfonos (CAT), creada en 1927 para operar en la provincia
de Mendoza y extenderse luego por la región cuyana. Ambas empresas
entablaron una relación para la provisión de equipamiento y tendido de
redes con la compañía sueca Ericsson, que paulatinamente fue tomando
participación accionaria y terminó controlándolas en forma total. Esas
operadoras llegaron a captar cerca del 7% de las líneas totales del
país, expandiéndose mediante la compra de pequeñas empresas locales y el
desarrollo de nuevos tendidos, siempre en regiones en las que no estaba
presente la UT y buscando operar bajo un esquema de empresa única o
monopólica.

En 1927 se dio el desembarco en el país de la International Telephone
and Telegraph Corporation (ITT), una compañía estadounidense creada para
participar del negocio de prestación de servicios y provisión de
equipamiento a nivel mundial, que ya había puesto sus ojos en América
Latina (véase Fibra 6). La ITT adquirió primero a la Compañía Telefónica
Argentina, que estaba sufriendo problemas financieros, y a otras tres
operadoras menores de la región pampeana. Y en 1929 concretó el salto
con la compra a los británicos de la Unión Telefónica, fusionando a
todas sus controladas en una nueva empresa que siguió operando bajo el
nombre de UT. Por los siguientes 17 años, esa compañía de capitales
estadounidenses ejerció un monopolio en la ciudad de Buenos Aires y
buena parte de la región pampeana, y mantuvo el control de cerca del 90%
de las líneas del país.

Durante esos años, la expansión de la UT, así como de la CET y la CAT,
implicó un proceso de concentración relativa del negocio, reduciendo el
número de operadoras a 89 para 1936, y a sólo 43 para 1941. Por otro
lado, se registró una notable expansión de las líneas, que pasaron de
205 000 en 1927 a 460 587 en 1941, lo que representaba cerca del 40% de
las líneas totales de América Latina (superando a países como México y
Brasil). A pesar de la fuerte expansión, la integración nacional de las
redes siguió durante años sin ser obligatoria, a la vez que no estaba en
el interés comercial de las empresas competidoras. Se llegó así a una
situación en la cual, por ejemplo, abonados de la CAT en el norte
argentino no podían comunicarse con abonados de la UT en la región
pampeana, aunque sí podían realizar llamadas a Europa, mientras que
abonados de la UT no podían conectarse con otros en Mendoza, pero sí con
Europa o Estados Unidos.

El control público sobre la telefonía: tardío, poco efectivo

El otorgamiento de autorizaciones específicas por compañía fue durante
décadas la única intervención pública sobre el sector. Estos permisos
variaban sus términos caso a caso, pero fue regla general la ausencia de
obligaciones explícitas: no se fijaba plazo, ni pago de canon, ni
control tarifario, ni requerimientos de calidad o cobertura. Eso resultó
en un marco legal precario, que fue aprovechado por las empresas,
principalmente las más grandes, para reforzar su poder de mercado y sus
atribuciones sobre los abonados (Belini, 2013).

La intervención pública sobre el sector fue emergiendo con el paso del
tiempo, bajo un esquema de golpes incrementales, producto de reacciones
específicas ante la evidencia de problemas concretos, o como respuesta a
planteos que daban cuenta de las tendencias internacionales. No haremos
acá más que una enumeración sucinta, pero nos apresuramos a advertir que
el Estado contó siempre con serias dificultades para hacer efectivo su
cumplimiento.

La expansión fragmentada del servicio, junto a los crecientes problemas
de jurisdicción para redes que se volvían cada vez más interurbanas y/o
interprovinciales, atrajo finalmente la atención de las autoridades
nacionales en 1904, con la sanción de la Ley 4408. Allí se declaró
“comprendidas en las disposiciones de la Ley de Telégrafos Nacionales
[…] a las empresas de teléfonos y de radiotelegrafía que liguen un
territorio federal con una provincia, dos provincias entre sí o un punto
cualquiera de la Nación con un Estado extranjero”. Más allá de eso, no
se incorporaba ningún tipo de regulación específica sobre el servicio
telefónico.

En 1907, ante nuevas protestas por la política de precios de la UT, el
presidente Figueroa Alcorta estableció por Decreto la fijación de la
tarifa, que correspondía a un abono mensual fijo con un número ilimitado
de comunicaciones (diferenciado para familias y comercios, y con un
precio más elevado para la ciudad de Buenos Aires sobre el interior del
país). No obstante, las compañías podían solicitar la actualización de
la tarifa mediante informes de su situación financiera, y repetidamente
se denunció la manipulación de sus estados contables con ese fin
(Sánchez de Bustamante, 1942).

Entre 1910 y 1912 se dio un intento de mayor intervención pública,
probablemente influenciado por las tendencias que se registraban a nivel
mundial. Como vimos en Fibra 3 al considerar la evolución de las
políticas de regulación a nivel mundial, en esos años se emprendió la
nacionalización y unificación de los servicios telefónicos en grandes
monopolios estatales en varios países de Europa, así como la
instauración de un monopolio privado bajo observación pública en Estados
Unidos. En 1910 se sancionó la Ley 7501, que comandaba “la ejecución de
los estudios necesarios para la construcción de una red de
comunicaciones telefónicas en todo el territorio de la Nación”, y que
resultó en un proyecto para la compra de las redes troncales de las
operadoras privadas. Y en 1912 el presidente Sáenz Peña sancionó dos
decretos que establecían “las Bases para las concesiones telefónicas”.
En una regulación severa, se establecía el carácter precario de las
autorizaciones vigentes, sometiendo a las operadoras existentes y
futuras a un régimen de concesión con un límite temporal de 30 años,
tras lo cual debían revertir la propiedad de las redes al Estado
Nacional (que además se reservaba el derecho de rescatarlas con
anterioridad). También se ratificaba la potestad de control tarifario,
se introducían obligaciones de cobertura y de interconexión de redes
para las operadoras, y se establecía que en adelante sólo se
concesionaría a una empresa por localidad (sin afectar a aquellas donde
ya hubiera más de una).

Los decretos recibieron la dura crítica de las compañías, y las crónicas
relatan que ya para 1913 el gobierno había flexibilizado su posición,
depreciando el cumplimiento de esas normas (Berthold, 1921). Acorde con
ello, en 1920 el presidente Yrigoyen emitió un nuevo decreto
suspendiendo a los anteriores por resultar “parcialmente inaplicables y
en la práctica inconvenientes”, y el servicio volvió a quedar sujeto a
la ley de Telégrafos “hasta que se dictase oportunamente una nueva
reglamentación”.

Lo que recién ocurrió en 1935, cuando ante la evidencia de los problemas
que causaba la falta de interconexión de las redes, el presidente Justo
sancionó un decreto para hacerla obligatoria, impulsando además un
proceso de intercambio de redes entre compañías con el fin de avanzar en
la unificación por regiones. Lo que se complementó con otro decreto de
1936 que establecía la “Reglamentación completa del servicio público
telefónico nacional”, dirigido a “dar fin a una anarquía de regímenes de
todo punto inconveniente […] en perjuicio del servicio mismo, que
necesariamente debe realizarse dentro de una unidad de concepto que
permita sea tan eficaz como las necesidades públicas lo exigen”. Allí se
declaraba a la telefonía como un servicio público sujeto a jurisdicción
nacional, fijando como autoridad de contralor a la Dirección Nacional de
Correos y Telégrafos, estableciendo condiciones para su explotación y
desarrollo, así como la aplicación de tarifas de abono “razonables y
justas”. Asimismo, se ratificaba que los permisos con los que las
empresas venían operando eran de carácter precario, remarcando que
podían ser cancelados por la autoridad nacional. El decreto, que también
recibió la dura crítica de las operadoras, encontró no obstante serias
dificultades para su aplicación efectiva: aunque gradualmente se
procedió a la interconexión de las redes, persistieron las resistencias
a la regulación tarifaria, y se mantuvo por décadas la operación sobre
la base de a los precarios permisos locales.

Conclusión. La tendencia a la concentración y al monopolio en telefonía

La primera etapa de desarrollo de los servicios telefónicos en Argentina
comprendió sesenta y cinco años de gestión privada en un contexto de
escasa regulación pública, en los que el interés comercial de las
empresas participantes operó como principal factor de desarrollo. En ese
marco, se fue consolidando una empresa claramente dominante a nivel
nacional y que alcanzó una posición monopólica allí donde sus intereses
de negocios lo dictaron: la UT mantuvo desde el comienzo un fuerte
dominio sobre la región más rentable del país, el área metropolitana de
Buenos Aires y las principales localidades de la región pampeana, y a
partir del ingreso de la ITT lo consolidó como monopolio, convirtiéndose
en operadora única en la mayor parte de esa zona. Durante esos años, su
participación se mantuvo siempre cercana al 90% del total de las líneas.
Por otro lado, allí donde la UT, o la CET o la CAT, no se propusieron
brindar servicios, se establecieron y persistieron otras operadoras
privadas de menor tamaño o emergieron pequeñas cooperativas en
localidades específicas. En general, se replicó también un esquema de
empresa única, o en todo caso de empresa dominante.

Esa dinámica del negocio estaría vinculada a una característica de la
que ya se estaba dando cuenta institucionalmente a nivel internacional:
rasgos como el peso de las economías de red y de escala determinaban las
condiciones de monopolio natural del mercado telefónico, al menos
durante su extensa etapa electromecánica. Consideraciones de ese tipo,
en conjunción con argumentos políticos como soberanía, defensa e
independencia nacional habían alentado la formación de grandes
monopolios estatales en la Europa de entreguerras. Esa orientación de
política no se implementó en el país (ni aclaremos fuera de Europa en
general), sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se
puso en marcha un proceso de difusión internacional que fue tornando al
monopolio público como la práctica usual para el sector (veáse Fibra 3).

En el país, esa política fue puesta en marcha por el primer gobierno de
Perón en 1946, en un proceso que comprendió primero la nacionalización
de la compañía dominante UT, y se extendió progresivamente mediante la
adquisición de otras operadoras en el interior. Pero esa ya es otra
historia, sobre la que trataremos en el próximo número de Revista Fibra.

Referencias:

– Belini, C. (2013): Peronismo, nacionalizaciones y sociedades mixtas.
El fracaso de EMTA, HIB.

– Berthold, M. (1921): History of the telephone and telegraph in the
Argentine Republic 1857-1921.

– Giulinao, G (2008): Redes de información: Las telecomunicaciones en la
Argentina de 1855 a 1936.

– Mulleady, R. (1956): Breve Historia de la Telefonía Argentina
(1886-1956), Kraft.

– Sánchez de Bustamante, T. (1942): Los servicios públicos de teléfonos
en la Argentina, FCE-UBA.

– Szymanczyk, O. (2011): Historia de las telecomunicaciones en la
República Argentina, Dunken.

– Tesler, M. (1999): Teléfonos en la Argentina. Su etapa inicial, Eds.
Biblioteca Nacional y Página/12.

================ PARTE 2 ================

Historia de las telecomunicaciones en Argentina (Parte 2)

La nacionalización de los servicios telefónicos (1946-1955).

Por Gustavo Fontanals (*)

Esta segunda entrega de la historia de las telecomunicaciones en
Argentina reseña las políticas de los primeros gobiernos peronistas
hacia la telefonía, centradas en la nacionalización y estatización de
los servicios. Eso representó un importante giro respecto de la larga
etapa anterior (1878-1946), impulsada por el desarrollo comercial de las
operadoras privadas (véase Parte 1 en Fibra 7).

El proceso de nacionalización y estatización de los servicios
telefónicos se inició con la nacionalización de la Unión Telefónica, la
compañía que por más de 60 años controló los servicios en la zona más
rentable del país (de Buenos Aires a la región pampeana, Santa Fe y
Córdoba), operando más del 90% de las líneas nacionales. Y fue seguido
al poco tiempo con la compra de otras operadoras locales y la
estatización de los servicios en la Dirección Nacional de Teléfonos del
Estado, consolidando el control público en la mayor parte del país. A lo
largo de la siguiente década, sobre la base de importantes aportes del
Tesoro Nacional, se registró una fuerte expansión del servicio, con la
instalación de nuevos tendidos y centrales locales y la integración de
la red mediante nuevas líneas troncales. Esa fue la estructura que en
1956 dio lugar a la Empresa Nacional de Teléfonos (ENTel), el operador
estatal que controló el sector durante las siguientes tres décadas.

La nacionalización: creación de la Empresa Mixta Telefónica Argentina
(EMTA)

La llegada de Perón a la presidencia y la puesta en marcha de las
políticas de mayor intervención estatal en la economía modificaron
radicalmente la actividad del sector. A poco de asumir el gobierno, en
el marco de un debate acerca del uso que debía darse a las reservas de
oro y divisas que la Argentina había acumulado durante la Guerra, el
Ejecutivo puso en marcha una amplia política destinada a la compra de
activos de compañías extranjeras que contralaban importantes sectores de
infraestructura, como trenes y tranvías, puertos, distribuidoras de gas,
generadoras y transportadoras eléctricas, y teléfonos.

Esa política no encontró en general fuertes resistencias a sus
objetivos, sino fundamentalmente a las modalidades con las que se la
puso en práctica, como el carácter secreto de las negociaciones o los
montos o condiciones estipulados. Sucede que el avance de la
intervención directa del Estado en la economía, reforzando sus
atribuciones regulatorias o directamente como productor de bienes o
prestador de servicios, era una tendencia creciente a nivel mundial.
Esta había despuntado en Europa con la Primera Guerra Mundial, se había
reforzado tras la crisis de 1930 y se había consolidado durante la
Segunda Guerra Mundial, difundiéndose posteriormente a nivel global en
un proceso de emulación política.

Foto 1 - Historia Telcos Parte 2

En el caso específico de la telefonía, la conformación de grandes
empresas públicas de carácter monopólico se había consolidado en Europa
en las décadas de 1920 y 1930, en un proceso que había reforzado las
tempranas nacionalizaciones de las redes de larga distancia (bajo
objetivos de integración nacional) con la incorporación de las redes
urbanas e interurbanas de las operadoras privadas existentes. Como
explicamos en Fibra 3 al analizar la evolución del sector a nivel
mundial, operaron en esto justificaciones de tipo político y
militar/estratégico (como soberanía, defensa nacional e independencia
económica), pero también de eficiencia productiva, a partir del
reconocimiento de las condiciones de monopolio natural que
caracterizaban al sector.

En breve, el hecho de que el servicio se brindara a través de una red
dotaba al negocio de fuertes economías de escala y de densidad (costos
decrecientes al tamaño y a la cantidad de usuarios servidos), que hacían
económica y socialmente más eficiente su prestación a través de una
empresa monopólica, en la generalidad de los casos de propiedad pública.
A la vez, el control estatal de esos monopolios hacía posible el impulso
de políticas de desarrollo industrial nacional, por medio del uso de su
poder de compra. Esas políticas se extendieron luego de la Segunda
Guerra por América Latina, y se difundieron como práctica usual a nivel
mundial hasta mediados de la década de 1980 (Duch, 1994).

En Argentina, los partidarios de la nacionalización del servicio venían
impulsando un consenso desde principios de la década de 1940, aludiendo
a la precariedad de los permisos con los que operaban las empresas y al
alto costo de las tarifas, producto de las estrategias para saltear la
regulación tarifaria (alteración de estados contables y ganancias para
justificar actualizaciones de precios, aplicación de múltiples cargos
extra). De a poco el consenso se robusteció, así como las críticas a la
Unión Telefónica, y tras el Golpe militar de 1943 se dispuso avanzar con
la valuación del patrimonio como paso previo a su nacionalización
(Bellini, 2013).

La asunción de Perón como Presidente terminó de dar impulso a las
políticas de nacionalización de servicios públicos, las que pronto se
pusieron en marcha, aunque con una estrategia paulatina. No se avanzó
inicialmente con estatizaciones completas, sino con la conformación de
empresas mixtas, con un control mayoritario por parte del Estado
nacional, pero conservando parte del capital privado extranjero. A la
vez, se preveía la incorporación de nuevo capital nacional mediante la
emisión de acciones, así como de participaciones para los trabajadores
(CEPAL, 1976).

En septiembre de 1946, el Gobierno nacional concretó la compra a la
estadounidense International Telephone & Telegraph Company (ITT) de la
totalidad de los bienes y acciones de la Unión Telefónica, a cambio de
95 millones de dólares y la asunción de sus pasivos nacionales e
internacionales. Como parte de la operación se firmaron dos acuerdos
complementarios, por los cuales la ITT seguiría brindando durante 10
años asesoramiento técnico para la explotación del servicio (a cambio de
una tasa fija del 3% sobre los ingresos brutos de la empresa), a la vez
que su subsidiaria Standard Electric y mantendría la exclusividad del
aprovisionamiento de equipos y repuestos (Herrera, 1989). La operación
fue negociada y suscripta por el Gobierno nacional ad referéndum del
Congreso, que pocos días después lo ratificó con la sanción de la Ley
12.864.

Foto 2 - Historia Telcos Parte 2

La operación se sostuvo en un proceso de convergencia de los intereses
de los principales actores intervinientes: la ITT, el Gobierno nacional
y el cada vez más poderoso sindicato de la empresa. La ITT ya se
mostraba interesada en desprenderse de la operadora, dadas las mayores
exigencias económicas y operativas, debido al refuerzo del control
tarifario y a las crecientes dificultades para el mantenimiento,
prestación y expansión del servicio, que enfrentaba cada vez más demanda
insatisfecha. Lo que había generado un clima de protesta social contra
la empresa, coincidente con quejas similares hacia otras compañías
privadas de servicios públicos en la época. A la vez, enfrentaba un duro
conflicto con la organización gremial, un sindicato que de la mano del
control de la empresa sobre el sector había tomado cada vez más fuerza
sectorial pero también política, y que había pasado a reclamar por la
nacionalización del servicio (Schvarzer, 1993).

Esto llevó a la ITT a considerar seriamente la posibilidad de retirarse
del negocio. Lo que acorde a las condiciones de venta,y principalmente a
los acuerdos conexos de exclusividad en asesoramiento y provisión,
terminó conformando un excelente negocio: le permitió conservar
beneficios de carácter monopólico, pero sin el costo político de
aparecer como propietaria de la empresa. Esta coincidencia de intereses,
que se mantuvo casi intacta durante una década, propició una fuerte
expansión del servicio: el interés del gobierno, el sindicato y los
usuarios para su extensión se replicó en el de la compañía extranjera,
dado que cada nueva línea instalada implicaba la compra de equipos a la
Standard Electric y un mayor pago por asesoramiento (como parte de los
ingresos crecientes de la empresa).

La operación dio origen a la Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA).
En este caso, no obstante, no contaba con inversores privados, dado que
se compró la totalidad de las acciones a la ITT. Y aunque se realizó una
emisión de acciones, el Estado procedió pronto a su recompra, alegando
“el interés político de los privados en dirigir la empresa” (Bellini,
2013).

Durante el año y medio de existencia de la EMTA, la expansión del
servicio se concentró fundamentalmente en el conurbano bonaerense, que a
lo largo del período de guerra había quedado relegado frente al fuerte
crecimiento de la población producto de la migración interna.

La nacionalización no implicó inicialmente mayores cambios en cuanto a
la regulación pública del sector, que se mantuvo acotada a los decretos
de 1935 y 1936, que establecían el carácter de servicio público, el
control tarifario y algunas condiciones de explotación (véase Fibra 7).
Y en general no afectó al resto de las empresas y cooperativas
telefónicas del país, que continuaron prestando sus servicios acorde a
éstos, sobre la base de múltiples permisos municipales o provinciales
(que habían sido declarados precarios en esos decretos, pero siguieron
vigentes).

La estatización: creación de la Dirección Nacional de Teléfonos del
Estado

La situación comenzó a cambiar a principios de 1948, cuando el Gobierno
nacional decidió profundizar su estrategia de nacionalizaciones,
impulsando la estatización total en la mayoría de los servicios
públicos; lo cual fue incorporado en la legislación con la sanción de la
Constitución Nacional de 1949, que declaró a los servicios públicos como
responsabilidad exclusiva del Estado nacional, previéndose la compra o
confiscación de aquellos que aún estuvieran en manos privadas.

En el caso de los teléfonos, la nueva estrategia dio lugar a dos
procesos separados pero convergentes. Por un lado, se procedió a la
incorporación de EMTA al Estado nacional, convirtiéndola en un nuevo
ente público denominado Dirección General de Teléfonos del Estado (TE),
bajo la jurisdicción del flamante Ministerio de Comunicaciones. Por otro
lado, se puso en marcha un proceso de compra de empresas privadas y
cooperativas que brindaban el servicio en el interior del país, las que
progresivamente se fueron incorporando a TE. Entre 1948 y 1952, a través
de negociaciones particulares con cada una, se procedió a la compra de
la mayoría de las empresas telefónicas del país, aumentando el número de
abonados y, principalmente, la cobertura territorial de la empresa
estatal. No obstante, la política no comprendió a la totalidad de las
operadoras, acorde al desarrollo de las negociaciones, que en varios
casos no progresaron. El Gobierno no procedió nunca a expropiaciones o
confiscaciones, para lo cual se requería, acorde a la Constitución, la
sanción de una ley nacional específica. Pero tampoco recurrió a la
anulación de los permisos de carácter precario con los que las empresas
venían operando.

Foto 3 - Historia Telcos Parte 2 (1)

El principal caso de negociaciones en que no se llegó a un acuerdo es el
de la Compañía Entrerriana de Teléfonos (CET) y la Compañía Argentina de
Teléfonos (CAT), las empresas de la sueca Ericsson que controlaban cerca
del 7% del mercado y eran operadoras únicas en una importante porción
del país (cubriendo las provincias de Entre Ríos —CET— y Mendoza, San
Juan, Santiago del Estero, Tucumán y Salta —CAT —). Ericsson se mostró
desde el principio dispuesta a venderlas, acorde a la misma lógica de la
ITT de deslindarse de la responsabilidad de aparecer como propietaria de
un servicio criticado por sus deficiencias. Pero buscaba obtener un
precio y condiciones de venta semejantes. Algo a lo que el Gobierno no
se mostraba dispuesto, ya que se contradecía con el acuerdo en marcha
con la ITT, además de que Ericsson no contaba con producción local de
equipamiento. Las negociaciones se extendieron, en un contexto cada vez
más exigente para Ericsson, y la venta estuvo a punto de concretarse en
1955, pero tras el golpe de Estado el gobierno militar decidió
descartarlo. Esas empresas permanecieron por más de treinta años como
las únicas operadoras privadas con cobertura regional, ejerciendo un
monopolio en varias provincias.

El dominio estatal del servicio sí fue absoluto para el segmento de
llamadas de larga distancia nacional, que quedó a cargo de TE. Salvo en
los casos de CET y CAT, el ente estatal adquirió los tendidos
interurbanos existentes, a la vez que procedió a la instalación de
nuevas redes troncales e interurbanas destinadas a fortalecer la
integración de su propia red y la interconexión con las empresas y
cooperativas locales que siguieron operando, a las que pasó a brindarles
el servicio (ENTel, 1981). No ocurrió lo mismo con las comunicaciones
internacionales, que siguieron más de dos décadas en manos de cuatro
operadoras privadas de control extranjero.

Conclusión. La expansión e integración del servicio durante la primera
década de control estatal

La primera década de control estatal del servicio telefónico se destacó
por la estabilidad relativa de los objetivos e intereses perseguidos, lo
que hizo posible una fuerte expansión. Desde su formación, la EMTA
mantuvo las pautas organizativas heredaras de la empresa existente, bajo
el asesoramiento de la ITT. La incorporación al Estado como Dirección
Nacional en 1948 tampoco dio lugar a grandes cambios operativos. Esa
estabilidad se conjugó con la coincidencia de los intereses de los
principales actores: el Gobierno nacional, la dirigencia de la empresa,
los sindicatos y la ITT como asesora y proveedora. Y se sostuvo sobre la
base del interés gubernamental de expandir la empresa y el servicio,
mediante la compra de operadoras y la instalación de nuevos tendidos y
centrales a lo largo del país. Esto aseguró los fondos necesarios para
la expansión, que provinieron fundamentalmente de aportes del Tesoro
Nacional (más que de los resultados operativos, que por un lado no
podían sustentar tanta inversión, y que gradualmente se vieron reducidos
por el congelamiento de tarifas con objetivos anti-inflacionarios). La
ampliación de los servicios telefónicos se incorporó como uno de los
ejes del Segundo Plan Quinquenal puesto en marcha en 1952, con el
propósito no sólo de llegar a más sectores de la población, sino también
de promover el desarrollo de la fabricación local de equipamiento
(Herrera, 1989).

La empresa estatal pasó de los 520 000 abonados recibidos en 1946 a 1,1
millón para 1955. A su vez, se realizó el tendido de cientos de miles de
kilómetros de líneas troncales y locales para fortalecer la integración
y penetración de la red, se instalaron nuevas centrales y terminales
automáticas, y se multiplicaron los teléfonos públicos, antes limitados
(ENTel, 1981). La expansión condujo a que, a mediados de 1955, Teléfonos
del Estado se ubicara entre las diez primeras administraciones
telefónicas del mundo en líneas instaladas y séptima en cantidad de
llamadas cursadas. Según estadísticas de 1957, la Argentina contaba con
un 43% de los teléfonos instalados en América del Sur, mientras que
Buenos Aires registraba el doble de densidad telefónica que cualquier
otra gran ciudad de la región (Hill y Abdala, 1993).

Foto 4 - Historia Telcos Parte 2

No obstante, hay tres aspectos de esa modalidad de expansión que deben
anotarse, y que caracterizaron a la empresa estatal de ahí en adelante.
Por un lado, la heterogeneidad técnica de la red, desarrollada sobre la
base de los múltiples tendidos absorbidos por la empresa estatal,
resultantes en una integración de tecnologías y sistemas diferentes que
se mantuvo a lo largo del tiempo. Por otro, la fuerte disparidad en la
distribución territorial de las líneas, con una importante concentración
en el Área Metropolitana de Buenos Aires y en menor medida en la región
pampeana. Esta fue heredada en buena parte de la Unión Telefónica, pero
a la vez la primera etapa de expansión de la empresa pública se
concentró en el conurbano bonaerense, con fuerte demanda insatisfecha. A
partir de 1952, la expansión se enfocó hacia el interior del país, pero
esa distribución tan desigual persistiría.

Finalmente, un legado sobre la configuración estructural del sector: más
allá de que la empresa estatal se quedó con el control monopólico del
servicio en todo lugar donde se decidió a hacerlo, no alcanzó a la
totalidad de las empresas, muchas de las cuales siguieron operando en
sus localidades o regiones. Ese esquema se mantuvo durante los más de 30
años de existencia de la Empresa Nacional de Telefónos (ENTel), que
retuvo el control sobre más del 90% de las líneas totales, pero estuvo
acompañada por cientos de operadoras locales y las regionales CET y CAT.
Pero esa ya es otra historia, a la que volveremos.

(*) Universidad de Buenos Aires. En Twitter es @Phillynewrocker.

–

Referencias:

– Belini, C. (2013): Peronismo, nacionalizaciones y sociedades mixtas.
El fracaso de EMTA, HIB.

– CEPAL (1976): Las empresas públicas en la Argentina, CEPAL.

– Duch, R. (1994): Privatizing the Economy: Telecommunications Policy in
Comparative Perspective, The University of Michigan Press.

– ENTel (1981): 100° Aniversario del Servicio Telefónico en la Argentina
(1881-1981), Marchand.

– Herrera, A. (1989): La revolución tecnológica y la telefonía
argentina, Editorial Legasa.

– Hill, A. y Manuel A. Abdala (1993): “Regulation, Institutions, and
Commitment: Privatization and Regulation in the Argentine
Telecommunications Sector”, World Bank Policy Research Working Paper
1216.

– Schvarzer, J (1993): “El proceso de privatizaciones en la Argentina”,
en Realidad Económica Nro 120.

======= PARTE 3 ========

Historia de las telecomunicaciones en Argentina (Parte 3)

El problema político de ENTel (1956-1990).

Por Gustavo Fontanals (*)

Esta tercera entrega de la Historia de las telecomunicaciones en
Argentina trata sobre el desarrollo de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (ENTel) con la que el Estado concentró la
implementación de las políticas sectoriales por más de tres décadas
(1956-1990).

ENTel fue la continuadora de la Dirección Nacional de Teléfonos del
Estado de los primeros gobiernos peronistas (1946-1956), que a partir de
la nacionalización de la Unión Telefónica, la absorción de otras
empresas y la expansión de las redes había consolidado el dominio
público en la mayor parte del país. La empresa prosiguió ese camino,
ampliando la cobertura y sumando el control sobre otros servicios, como
la larga distancia nacional e internacional y los nuevos que fueron
surgiendo (télex, facsímil y banco de datos nacional e internacional,
radioenlaces, conexiones satelitales, transmisiones de radiodifusión).
No obstante, ENTel encontró siempre inconvenientes para la prestación de
los servicios, producto de factores organizativos, políticos y
económicos que llevaron a una sucesión de políticas erráticas, afectando
su desempeño. Nos proponemos revisar los motivos de esa situación.

El análisis se divide en dos contribuciones breves, que sugerimos
considerar como una unidad (véase la siguiente sección en Fibra 11. En
esta primera parte, nos enfocaremos en los problemas
político-organizativos de ENTel, y en su impacto sobre las capacidades
decisorias y la planificación de operaciones a mediano y largo plazo. A
continuación, abordaremos la relación problemática con los proveedores,
la precariedad de los programas de expansión y su impacto sobre los
servicios, reflejada en déficits crónicos de cobertura y calidad.

La creación de ENTel: la búsqueda de una empresa eficiente

Como analizamos en la entrega anterior¹, el monopolio estatal sobre la
telefonía se había convertido en el modelo dominante a nivel mundial a
partir de la Segunda Guerra Mundial, acorde a motivaciones políticas y
militares, pero también de eficiencia económica —se consideraba al
sector un monopolio natural mejor provisto por una empresa única—. Ese
patrón se mantuvo vigente hasta fines de los años 80, cuando comenzaron
a difundirse las políticas de privatización (Duch, 1994). Ese fue el
camino que se recorrió en Argentina.

La Dirección Nacional de Teléfonos del Estado (TE) había logrado una
fuerte expansión de los servicios, impulsada sobre transferencias del
Tesoro Nacional y la coincidencia de los intereses del gobierno, el
sindicato y la compañía estadounidense ITT —anterior propietaria de la
UT, que había obtenido convenios exclusivos de asesoramiento y provisión
de equipos—. Sin embargo, no había podido dar cuenta de la demanda, que
estaba en auge (véase Fibra 9).

Tras el golpe de 1955, el sector quedó sujeto a los vaivenes que
caracterizaron al nuevo gobierno, más afín en su antiperonismo que en
orientaciones políticas concretas. Existió un intento inicial para
volver a un esquema de sociedad mixta, que en el fondo implicaba un
proyecto de privatización, dado que el Estado quedaría con una
participación minoritaria: TE cedería todos sus activos, que pasarían a
constituir sólo un quinto del capital ante los aportes privados
previstos, que serían utilizados para encarar un gran plan de obras. El
proyecto recibió la resistencia del sindicato y el veto de los sectores
nacionalistas de las Fuerzas Armadas, que sostenían el carácter
estratégico de las telecomunicaciones para la defensa y la soberanía.

Con la asunción de Aramburu se produjo un reacomodamiento, que resultó
en la creación de una nueva empresa pública. Esa política estaba en
concordancia con otros proyectos dirigidos a la formación de organismos
descentralizados que concentraran las decisiones en sus áreas
respectivas (como nuevos regímenes para YPF y Aerolíneas Argentinas o la
creación de la Empresa de Ferrocarriles del Estado). Lo que se
justificaba en la búsqueda de mayor eficiencia, bajo el supuesto de que
los entes autónomos quedarían libres de los condicionantes políticos de
corto plazo, ganando en racionalidad y agilidad de gestión, con una
mejora en la prestación de los servicios.

ENTel se creó por decreto el 13 de enero de 1956. Allí se reafirmó el
control estatal sobre todos los servicios de telecomunicaciones, no sólo
los telefónicos, sino también los telegráficos, radiotelegráficos y
“demás complementarios”, lo que daba lugar a los nuevos que pudieran
aparecer. Se procedió a la transferencia de las actividades de la TE, y
se estableció que se apuntaría a “la unificación definitiva de la
totalidad de los servicios de telecomunicaciones, de modo que sean
brindados en forma centralizada y coordinada por un órgano común”.

Eso retomaba la política de compra de operadoras que venía ejecutando la
TE, que ENTel continuó con marcha dispar hasta 1969, absorbiendo un
total de 33 empresas y cooperativas (alcanzando cobertura sobre el 70%
del territorio y el 92% de las líneas). Pero la empresa nunca se
convirtió en operadora única. Aunque ejerció el monopolio donde se
dispuso a hacerlo, siguió conviviendo con dos operadoras privadas
relativamente grandes (CET y CAT, pertenecientes a la sueca Ericsson,
prestadoras del servicio en las provincias de Entre Ríos, Mendoza, San
Juan, Santiago del Estero, Tucumán y Salta), y con cientos de pequeñas
cooperativas en localidades específicas (que sobrevivieron o fueron
surgiendo, principalmente a partir de que en 1960 se las promoviera para
cubrir zonas a las que ENTel no se proponía llegar). La empresa operaba
igualmente como guía para esas operadoras, no sólo prestándoles los
servicios de interconexión, sino también respecto de la política
tarifaria (Standard Electric, 1979).

El problema institucional: la primacía del control político

El estatuto de ENTel establecía que la administración y el gobierno
general quedaban a cargo de un Consejo de Administración —un presidente,
un vice y cinco vocales— mientras que el gobierno directo y la
explotación comercial en manos de un Gerente General. Analizado
retrospectivamente, es evidente que la pretensión de autonomía y
eficacia en las decisiones con que se pretendía dotar a ENTel no estuvo
bien reflejada en su diseño institucional, que fallaba en dos aspectos
fundamentales: la jerarquía y la competencia.

En cuanto a la jerarquía, se terminó otorgando al Poder Ejecutivo la
capacidad de decisión sobre la designación y remoción de la totalidad de
los puestos directivos: todos los integrantes del Consejo de
Administración y el Gerente General eran nombrados en forma directa por
el Presidente o a propuesta del Ministro o Secretario correspondiente.
No se establecieron métodos de selección basados en criterios
predefinidos, como concursos públicos (como sucedía en varios casos
europeos) o la participación de otros poderes (un consejo federal o los
partidos, como en Brasil con los gobernados estaduales o en Uruguay con
la oposición). Tampoco se fijaron criterios de permanencia que
impidieran o dificultaran su remoción.

Como consecuencia, la totalidad de la cúpula directiva quedó sujeta
desde el inicio a los ciclos de inestabilidad política que
caracterizaron al país, no sólo ante los cambios de gobierno, sino
también frente a las modificaciones de gestión dentro de cada uno. El
peso del control político y su fluctuación queda en evidencia en la
rotación de su directiva: en sus 34 años de existencia, ENTel tuvo 32
gerentes generales, designados por 16 Presidentes diferentes (una
duración media de doce meses, que en el caso de los directores baja a
nueve meses). Los nombramientos tendieron a recaer además en personas
ajenas al sector, que debido a esa misma inestabilidad perdían sentido
de responsabilidad y compromiso con la función, considerada un paso
transitorio en sus carreras (Donikiany otros, 1990).

Por otro lado, tampoco se fijaron adecuadamente las competencias
decisorias, que quedaron sujetas a dependencias cruzadas, incentivando
la incoherencia aún dentro de una misma gestión. “ENTel dependía de las
decisiones de siete o más agencias gubernamentales, que normalmente
tenían políticas y proyectos contradictorios para la empresa y el sector
en general. El Ministerio de Economía supervisaba el presupuesto; el
Ministerio de Trabajo fijaba los salarios de los empleados; la
Secretaría de Industria tomaba las decisiones de compra de equipamiento;
la Secretaría de Comunicaciones diseñaba las orientaciones políticas
para el sector en general y la compañía en particular; mientras que el
Ministerio de Obras y Servicios Públicos generaba las políticas más
generales en cuanto a servicios públicos y controlaba su provisión. Todo
ello sin mencionar que frecuentemente el Ministro de Economía o el
Presidente mismo fijaban las tarifas telefónicas, sobre la base de las
necesidades políticas del momento. Las decisiones ‘inconsultas’,
aquellas tomadas a nivel de la empresa, frecuentemente alteraban o
contradecían los objetivos perseguidos por los niveles superiores de la
administración. El resultado era un completo caos” (Herrera, 1989).

Esa situación se trasladó progresivamente al resto de los cargos
jerárquicos y a la burocracia de la empresa en general, promoviendo un
círculo vicioso. Más allá de las instrucciones políticas de turno, se
fueron consolidando parcelas de poder, que habilitaban una red de
vínculos e intercambios bilaterales entre el sector público y diversos
grupos de interés. Entre estos se destacaron los intereses empresarios
—proveedores de equipamiento primero, contratistas de obra
posteriormente—, pero también políticos y sindicales, que se filtraban
en decisiones internas (como nombramientos o prioridades en la
asignación o reparación de líneas, entre otras).

El problema operativo: la incoherencia en las decisiones de inversión

La inestabilidad y los problemas de competencia en la dirección
impactaron de lleno en la programación de la empresa a mediano o largo
plazo. A lo largo de su existencia, ENTel anunció la puesta en marcha de
sólo cuatro planes plurianuales de expansión (1956, 1969, 1976, y 1986),
que nunca se llevaron a cabo en los tiempos previstos ni de forma
completa, y que fueron reemplazados por planes más coyunturales y la
realización de obras no previstas para afrontar problemas urgentes. Eso
se reflejó en una fuerte fluctuación en la expansión de los servicios,
con una sucesión de impulsos inconexos y frenos casi absolutos (véase
Figura 1). Lo que afectó doblemente el desempeño de la empresa: no sólo
degradó su capacidad para prestar los servicios y satisfacer la demanda,
sino que también elevó los costos operativos y de inversión.

evolucion lineas fig 1

ENTel arrastró a lo largo de su existencia una demanda insatisfecha
cercana al 45% de las líneas en funcionamiento, con períodos en que la
demora en la instalación iba de 12 a 15 años. Conseguir una línea
telefónica era un proyecto a largo plazo, salvo que se lograra un
viaducto mediante un “estatus preferencial”. Eso tuvo un efecto
peculiar: los inmuebles que contaban con línea telefónica instalada se
hacían más atractivos, elevando su precio (ENTel, 1981).

Las decisiones de inversión también enfrentaban trabas recurrentes de
financiamiento, que históricamente provino de fuentes externas a la
empresa: aportes del Tesoro Nacional primero, combinados con crédito
externo posteriormente. ENTel siguió en general el accionar que había
caracterizado a la TE, con tarifas fijadas para cubrir los costos
operativos, o incluso por debajo si se imponían otras motivaciones
políticas o socioeconómicas (como objetivos antiinflacionarios o
electoralistas). En ningún momento se estableció un esquema estable de
financiamiento de las inversiones, como impuestos de afectación
específica (los que sí existieron, por ejemplo, para el sector
eléctrico). Eso las dejó al vaivén de las decisiones políticas y de los
ciclos económicos. Y los impulsos de expansión en general fueron
externos, producto de decisiones más generales como el aliento a
programas desarrollistas de infraestructura, o más coyunturales como la
disponibilidad de financiamiento externo o la necesidad de obras
(Mundial ‘78).

“Normalmente, la decisión de realizar inversiones y la selección de los
objetivos de expansión —en términos cuantitativos y cualitativos—
quedaba en manos de un reducidísimo grupo de funcionarios políticos,
nombrados por el Poder Ejecutivo de turno. Mientras que la participación
de los ingenieros, técnicos y personal calificado de la planta estable
de ENTel era marginal, al punto de que en ocasiones ni siquiera se
requirió su parecer técnico” (Herrera, 1989).

El problema de desarrollo: el peso de los proveedores y los déficits
crónicos

Los problemas de dependencia e inestabilidad política y de incapacidad
de programación que caracterizaron a ENTel se trasladaron pronto a la
relación con los proveedores, que históricamente tuvieron un papel
central en su desempeño. Unos pocos proveedores de equipamiento,
primero, a los que se sumaron otros pocos contratistas de obra después,
consolidaron su posición, y fueron acoplándose a ese ritmo de marchas y
contramarchas promoviendo mecanismos defensivos de sus intereses, como
mayores precios o cláusulas de indexación e indemnización. Cada nuevo
plan de expansión se basaba en un nuevo acuerdo de provisión, y su
fracaso resultaba en un mayores déficits para la empresa pública, tanto
en sus finanzas como en la prestación de los servicios. Nos dedicaremos
a analizar esa dinámica y a puntualizar en el desarrollo de ENTel a
través del tiempo en la próxima sección de esta entrega, en el siguiente
número de Revista Fibra.

1 Fontanals, Gustavo (2016): “Historia de las telecomunicaciones en
Argentina (Parte 2)” en Revista Fibra, Nº 9, febrero-marzo 2016.

Referencias:

– Donikian, L. y otros (1990): . De la política nacional al saqueo privatista, Agrupación Telefónica.

– Duch, R. (1994): Policy in Comparative Perspective, U. Michigan Press.

– ENTel (1981): 100° Aniversario del Servicio Telefónico en la Argentina (1881-1981), Marchand.

– Herrera, A. (1989): La revolución tecnológica y la telefonía argentina, Legasa.

– Standard Electric (1979): Historia de las Comunicaciones Argentinas.

(*) Universidad de Buenos Aires, @Phillynewrocker.

PARTE 4

Historia de las telecomunicaciones en Argentina (Parte 4)

El problema de desarrollo de ENTel (1956-1990).

Por Gustavo Fontanals (*)

Esta cuarta entrega de la Historia de las telecomunicaciones en
Argentina puntualiza en el desarrollo de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (ENTel) con la que el Estado concentró la
implementación de las políticas sectoriales por más de tres décadas
(1956-1990).

La Empresa Nacional de Telecomunicaciones fue la continuadora de la
Dirección Nacional de Teléfonos del Estado (1946-1956), que a partir de
la nacionalización de la Unión Telefónica, la absorción de otras
operadoras y la expansión de las redes había consolidado el dominio
público en la mayor parte del país. La empresa continuó extendiendo su
cobertura y tomó el control sobre todos los servicios de
telecomunicaciones, aunque nunca llegó a constituirse en la operadora
única a nivel nacional. A pesar de su rol central, ENTel encontró
siempre inconvenientes para la prestación de los servicios, producto de
factores organizativos, políticos y económicos que llevaron a una
sucesión de políticas erráticas, afectando su desempeño. Nos proponemos
revisar los motivos de esa situación.

El análisis se divide en dos contribuciones breves, que sugerimos
considerar como una unidad. Nos enfocamos en la primera sección en los
problemas político-organizativos de ENTel, y en su impacto negativo
sobre las capacidades decisorias y la planificación de operaciones a
mediano y largo plazo (véase Fibra 10). En la presente abordaremos la
relación problemática con los proveedores, la precariedad de los
programas de expansión y su impacto sobre los servicios, reflejada en
déficits crónicos de cobertura y calidad.

Una carga externa a la empresa pública: el peso de los
proveedores

Como analizamos anteriormente (véase Fibra 9), el monopolio estatal
sobre la telefonía se había convertido en el modelo dominante a nivel
mundial a partir de la Segunda Guerra Mundial, acorde a motivaciones
políticas y militares, pero también de eficiencia económica (se
consideraba al sector un monopolio natural mejor provisto por una
empresa única). Ese patrón se mantuvo vigente hasta fines de los años
80, cuando comenzaron a difundirse las políticas de privatización. El
modelo de monopolio público otorgaba a la vez un rol central al uso del
poder de compra de la empresa estatal para el desarrollo de una
industria proveedora de equipamiento. En los países centrales se apuntó
al desarrollo de empresas nacionales, mientras que en otros se buscó
promover la instalación de filiales locales y la exigencia de
integración nacional de al menos una parte de la producción (Duch,
1994).

En Argentina, la estadounidense International Telephone & Telegraph Co.
ya había establecido en 1943 una filial de su controlada Standard
Electric para proveer a la Unión Telefónica y, como parte de los
acuerdos de nacionalización el gobierno de Perón, le otorgó un contrato
de exclusividad por diez años. En 1952 se decidió promover un duopolio
de proveedores, con la intención de no depender de uno solo, alentando
la instalación de una filial de la alemana Siemens mediante el reparto
de las compras. Ese “duopolio organizado” (Schvarzer, 1993) se mantuvo
vigente durante toda la existencia de ENTel, con un breve quiebre a
fines de los 70, en que se permitió la importación de equipamiento.

La inconstancia en las programaciones de ENTel, que consideramos en la
entrega anterior, tuvo un doble impacto en esto. Por un lado, las
marchas y contramarchas implicaron la continua renegociación de los
acuerdos con los proveedores locales. En general se optó por prolongar
los contratos con nuevos convenios provisorios de menor escala, aunque
en ocasiones se procedió a su denuncia completa, generando un freno casi
total de la industria, que pagaba su capacidad ociosa. Las empresas
empezaron a actuar en consecuencia, reclamando precios de base más
elevados, a lo que sumaron otros mecanismos de defensa como esquemas de
indemnización e indexación. Eso resultó en mayores costos para la
empresa pública, que debió afrontar precios varias veces superiores a
los internacionales.

Por otro lado, se extendió a la incapacidad de evaluación técnica y
prospectiva de ENTel, lo que la colocó en una situación de debilidad
frente a los proveedores. Fue recurrente la compra de equipamiento de
“última generación”, que en general no había sido utilizado todavía a
escala mundial, y del que la empresa no tenía información propia (eso
ocurrió, por ejemplo, con las primeras centrales semielectrónicas de los
años 60 y con diversas versiones de centrales digitales y el anillo de
fibra óptica a fines de los años 70). Contrario a lo que se podría
suponer, eso no representaba una posición de liderazgo de la empresa,
sino el reflejo de un defecto: la incapacidad de “saber comprar” sobre
la base de evaluaciones a futuro o el reconocimiento de las necesidades
de desarrollo de la red, lo que resultaba en una concesión a los
intereses de las firmas proveedoras que podían estar testeando o
descartando primeras generaciones poco viables. La industria de las
telecomunicaciones es altamente dependiente del cambio tecnológico, lo
que hace estratégico discernir el momento adecuado para la incorporación
de nueva tecnología, así como especificar condiciones para su adecuación
a la red existente. Esa incorporación precoz implicó un aumento en la
heterogeneidad de la red que ya arrastraba ENTel, que llegó a contar con
11 tecnologías diferentes operando a la vez, reforzando la dependencia
de los proveedores y elevando aún más los costos operativos (Herrera,
1989).

A mediados de los 70, apareció un nuevo grupo de proveedores, que tuvo
un papel central en el desarrollo de la empresa durante sus últimos 15
años. Se trata de los contratistas de obra que absorbieron las tareas de
plantel exterior, toda la obra relativa al tendido de cables
subterráneos y aéreos, la instalación de cámaras y cajas intermedias, el
acceso a las centrales, etc. Esas obras, que llegan a representar hasta
el 50% de los montos de inversión, estuvieron históricamente a cargo de
ENTel (tal como pasaba en general a nivel mundial), bajo la
justificación de requerimientos técnicos y capacidades específicas que
sólo la operadora podía cumplir. A eso se sumaba la necesidad de
coordinar las obras en el conjunto de los programas de inversión, de
modo que las líneas adquiridas pudieran ponerse en uso en los tiempos
previstos, evitando que quedaran como capital inactivo y se redujeran
los ingresos planificados. En el contexto de inestabilidad que venimos
comentando, ese acople en general tampoco ocurrió.

Presentación de IECSA S.A., contratista de plantel exterior de
ENTel de 1976 a 1989, perteneciente al GRupo Macri. Fuente:
ENTel, 1981.

La situación empezó a cambiar en 1976, producto de los programas de
“privatizaciones periféricas” del gobierno militar, destinados a
transferir aquellas actividades de las empresas públicas consideradas
“no esenciales”. En el caso de ENTel, comprendió diversas áreas menores,
limpieza y mantenimiento de edificios y automotores, transporte de
materiales, procesamiento y banco de datos, guía telefónica, pero se
extendió progresivamente a las tareas de plantel exterior. Desde
entonces, se las transfirió en forma creciente a un grupo de 8 a 10
empresas locales, que no tenían antecedentes en la materia y que fueron
absorbiendo a los empleados a cargo de ENTel. Entre esos contratistas,
se destacaron los grupos PECOM, Techint e IECSA-Macri, además de otras
empresas menores que operaban principalmente como intermediarios.

Informes de la Sindicatura General de Empresas Públicas de mediados de
los años 80 denuncian mecanismos de contratación directa con precios
excesivamente altos, prácticas de intermediación y subcontratación entre
empresas, certificación de horas de trabajo no justificables, extensión
de los plazos, abandono de obras y altos porcentajes de reconstrucción y
reparaciones posteriores por parte de ENTel. Esos informes concluyen
que la transferencia de las obras de plantel exterior no implicó un
aumento significativo de la capacidad instalada para la empresa, pero sí
un incremento no justificado de los costos reales (SIGEP).

Un desarrollo truncado: la incapacidad de ENTel para satisfacer
la demanda

A lo largo de su existencia, ENTel anunció sólo cuatro planes
plurianuales de expansión (1956, 1969, 1976 y 1986), que en general
coincidían con nuevos grandes contratos con los proveedores de
equipamiento. Estos programas nunca se llevaron a cabo en los tiempos
previstos ni de forma completa, y fueron reemplazados por planes más
coyunturales y la realización de obras no previstas para afrontar
problemas urgentes. No nos extenderemos acá en el detalle, pero
procuramos rastrear el impacto de esos planes y su interacción con los
vaivenes políticos, así como destacar algunos hitos del servicio.

La creación de ENTel fue acompañada por el lanzamiento de un plan
quinquenal que comprendía la instalación de 500.000 nuevas líneas, el
tendido de 2.000 kilómetros de redes troncales y la construcción de 180
nuevos edificios de centrales telefónicas en todo el país. El plan
estaba montado en una revisión de los acuerdos suscriptos en 1953 con
Standard Electric y Siemens, que habían dado origen al reparto duopólico
de proveedores. El programa tuvo un desarrollo menor durante el gobierno
de Aramburu, reforzó su marcha durante el de Frondizi y recién alcanzó
sus metas bajo el de Illia en 1964, en el doble de plazo previsto
originalmente. La construcción de los 180 edificios recién se alcanzó en
1983.

Centro de Conmutación Internacional de ENTel, inaugurado en 1969.
Fuente: ENTel, 1981.

Durante esos años se registraron varios hitos, como el lanzamiento del
servicio de télex internacional (1956) y nacional (1961), la
multiplicación de las centrales automáticas y el telediscado directo
(más del 90% de las líneas para mediados de los años 60), la
incorporación progresiva del servicio medido (inaugurado en Bariloche en
1957, llegó a Buenos Aires recién en 1969), el tendido de cables
troncales de coaxil y radio enlaces de capacidad para la transmisión de
radiodifusión, y la incorporación de Argentina al consorcio
internacional IntelSat de promoción de las comunicaciones satelitales.
En 1969, se concretó la inauguración de la Estación Satelital Balcarce y
del Centro de Conmutación Internacional, momento a partir del cual ENTel
tomó el control de las comunicaciones internacionales, que seguían en
manos de las cuatro empresas extranjeras que prestaban los servicios
desde su origen (ENTel, 1981).

En 1968, otro gobierno militar anunció el lanzamiento de un ambicioso
programa, conocido como Plan Dietrich —nombre del coronel que lo
impulsaba. Este comprendió la firma de un nuevo contrato con Standard
Electric y Siemens para la provisión, en un plazo de 3 años, de
centrales de conmutación para 730 000 líneas de teléfono y 4000 de
télex, por un monto total de 872 millones de dólares (el convenio más
grande suscripto hasta entonces por el Estado nacional). Las empresas no
estaban en condiciones de afrontar ese volumen de producción a nivel
local, y se autorizó la importación de componentes a nombre de ENTel.
Los contratos fueron pronto denunciados por sectores de ese mismo
gobierno, y entraron en una compleja trama política con el cambio de
gobierno.

Figura 1. Expansión de líneas de ENTel (1951-1983). Fuente: Herrera,
1989.

En 1973 se impulsó una investigación por parte de una comisión especial
del Congreso, que finalmente sancionó una ley nacional dictó su
anulación por múltiples irregularidades (contratación directa con
negociaciones reservadas, carencia de estudios técnicos y contables,
maniobras fraudulentas de importación y posterior exportación de
equipamiento, diferencias no justificadas entre el precio base y el
precio a pagar a través de mecanismos de actualización, etc.). Se
establecieron multas para las empresas proveedoras y se conformó una
comisión promotora para la nacionalización de sus plantas y la creación
de una Fábrica y un Laboratorio Nacional de Telecomunicaciones (FANTEL y
LANTEL). Eso llevó a un congelamiento completo de las relaciones con los
proveedores que, a nivel práctico, implicó el bloqueó casi total de la
expansión de líneas de ENTel (véase figura 1).

El péndulo volvió a moverse en 1976 y el nuevo gobierno militar decidió
la recomposición inmediata de relaciones con las proveedoras, incluyendo
como gesto un pago compensatorio de 85 millones de dólares. Se puso en
marcha un nuevo plan plurianual que incluía como primera etapa la
reactivación del contrato con Standard y Siemens para la provisión de
600 000 nuevas líneas, estableciendo además un aumento de los precios
base por línea. Para 1979, producto de la fuerte sobrevaluación del
peso, ENTel estaba pagando más de 1200 dólares por línea, mientras que
el precio internacional rondaba los 220 dólares (Herrera, 1989).

En el marco de las políticas de apertura, el gobierno decidió finalmente
patear el tablero, habilitando por primera vez la importación directa de
equipamiento. Lo que en general implicaba también el acceso a créditos
de financiamiento por parte de bancos de comercio exterior de esos
países. Eso se reflejó en diversos acuerdos de compra concretados los
siguientes tres años, tanto por contratación directa como por concurso.

La contratación directa comprendió inicialmente la instalación de
pequeñas o medianas centrales en comodato la forma con la que entraron
las empresas japonesas como Fujitsu, Hitachi o NEC, pero se extendió
luego a la realización de grandes obras “llave en mano”. Entre estas se
destacaron la Red ARPAC de transmisión de datos, encomendada a la firma
SinTec, subsidiaria de Telefónica de España, y, sobre todo, la
construcción del Cinturón Digital de Buenos Aires (CIDIBA), el primer
sistema de transmisión de fibra óptica a gran escala instalado en el
mundo, que se adjudicó a NEC por compulsa de precios y financiamiento.

En 1979 se llamó a un concurso internacional para la compra de nuevas
centrales con 930.000 líneas, que concluyó en 1981 con un resultado
paradójico: si bien se asignó a NEC más de dos tercios de las líneas en
función de su precio, se reconoció a Standard y Siemens el tercio
restante, con precios casi 100% superiores a otras ofertas
internacionales. La decisión, reflejo de un nuevo vaivén en la gestión
política, fue reconocer nuevamente la presencia local de esas empresas.
Para ese entonces, NEC ya se había asociado con el grupo local Pérez
Companc en PECOM/NEC, empresa que pronto avanzó con la compra de la
planta local de Siemens (Equitel), que decidió irse del país. De ese
modo, se volvió a restablecer el duopolio de proveedores con fabricación
local, que siguió acaparando las compras de ENTel hasta su
privatización.

Esos contratos se ejecutaron de forma muy parcial y, tras la
restauración democrática, el gobierno de Alfonsín consideró la
posibilidad de desconocerlos, pero se decidió finalmente evitar los
costos de un nuevo enfrentamiento y se los renegoció en 1985 en el marco
del último programa plurianual de ENTel. Este mismo estaba centrado
alrededor del Plan Megatel, que apuntaba a financiar la expansión de la
empresa por medio de los aportes de los interesados en la instalación de
líneas, con un plan de pagos previos. Sistema Nacional Troncal de ENTel
a 1981. Fuente: ENTel, 1981.

Sistema Nacional Troncal de ENTel a 1981. Fuente: ENTel, 1981.

En un rápido conteo, marquemos que ENTel pasó de cerca de 1 millón de
líneas totales en 1955 a 1.4 millones en 1964, 1.8 millones en 1976, 2.4
millones en 1985 y 2.8 millones en 1988. La distribución de esas líneas
se mantuvo sin embargo muy desigual, y aunque el servicio creció en el
interior del país, más del 55% de esas líneas siguieron correspondiendo
al Área Metropolitana de Buenos Aires, mientras que provincias como
Formosa o Jujuy mantuvieron una penetración cercana a 1 línea cada 100
habitantes.

El cambio de época y el ingreso de los programas de reforma

Para mediados de los años 80, ENTel estaba presa de un esquema de
relaciones con un grupo creciente de proveedores (fabricantes de
equipamiento, contratistas de obra, prestadores varios) a los que pagaba
precios muy elevados por productos y servicios que tampoco cumplían con
los objetivos de expansión. A lo que se sumaba un elevado nivel de deuda
que se veía obligada a apalancar a plazos cada vez más cortos y tasas
más altas, incrementando más aún sus costos. Los déficits recurrentes de
demanda insatisfecha y de calidad de servicio (llamadas inefectivas y
tiempos de reparación) se volvieron todavía más graves en un contexto en
que los servicios se presentaban como cada vez más necesarios, tanto a
nivel particular como comercial.

Esto se daba en un marco de cambio de las políticas sectoriales a nivel
mundial, que a partir de la privatización de British Telecom venía
aglutinando los intereses de las grandes operadoras y proveedoras de
equipamiento, organismos multilaterales, bancos acreedores y grupos
locales ávidos de rentabilizar áreas de negocios hasta entonces
reservadas, que pronto culminaría en la difusión de un nuevo consenso
no-estatal como patrón internacional (véase Fibra 3). Eso condujo,
finalmente, a nivel local, a la adopción de programas de reforma cada
vez más radicales, promoviendo primero nuevos proyectos anexos de
asociación o ejecución privada, y culminando en la transformación
completa del sector con la privatización de ENTel en 1989/90. A esas
reformas nos abocaremos en el siguiente capítulo de esta historia.

Referencias:

– Duch, R. (1994): Telecommunications Policy in Comparative
Perspective, U. Michigan Press.

– ENTel (1981): 100° Aniversario del
Servicio Telefónico en la Argentina (1881-1981), Marchand.

– Herrera, A.
(1989): La revolución tecnológica y la telefonía argentina, Legasa. –
Schvarzer, J (1993): “El proceso de privatizaciones en la Argentina”,
Realidad Económica Nr. 120.

– Sindicatura General de Empresas Públicas
(SIGEP), Informes anuales, varios números.

– Standard Electric (1979): Historia de las Comunicaciones Argentinas.

(*) Investigador en políticas de telecomunicaciones y medios,
Universidad de Buenos Aires. En Twitter: @Phillynewrocker.